2003年6月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《身份证法》），自2004年1月1日起施行，至今已经两年了。作为一部涉及十多亿人口，直接关系广大群众切身利益的法律，通过之日起，社会上给予了很高评价，寄于了厚望。从实施两年来的实际看，《身份证法》立法上并不成熟，还存在着一些问题和不足，有些已经影响了法律的实施，影响了公安机关工作，同时也影响了广大群众切身利益。
一、《身份证法》立法上存在问题与不足
（一）立法时机尚不成熟，导致法律没有能够得到有效实施，影响立法的严肃性。法律一经颁布实施就必须执行，这是法律国家意志性的重要体现，从实施法律严肃性的角度看，《身份证法》立法时机尚不成熟。虽说上世纪90年代便开始立法准备，直到2003年6月28日通过，2004年1月1日施行，即从2004年1月1日开始，居民身份证签发机关（公安机关）在为居民签发居民身份证时，就应当是《身份证法》规定式样的身份证（简称二代证）。虽说整个立法活动，历时近10年，应当说是较为完备了，但是由于受到技术、资金等方面因素的制约，在软件开发、系统建设信息采集、传输、制作等方面，公安机关尚未做好全面制发二代证的准备。2004年1月1日起，除个别省市实行了二代证试点外，全国绝大部分省市都在继续制制发原来式样的居民身份证（简称一代证）。而且时至今日，除京津沪渝及沿海的浙江、福建等经济较为发达省市外，全国大部分省区二代证制发工作尚未真正意义上开始，不少只是象征性的搞个首发式，目前尚有些省、区还没有完成制证中心建设①。就连北京、深圳等发达地区，也曾出现百万北京人身份证过期，不能如期换领“二代证”、深圳3000市民因名字冷僻无法办理“二代证”的尴尬。所以，严格意义上讲，《居民身份证法》没有得到真正实施。
(二)立法内容存在不足，限制了居民身份证的功能
1、关于身份证的登记项目规定过窄。《身份证法》第三条规定　居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关十项内容，其中除去证件有效期、签发机关与居民本身无关内容以及出生日期与公民身份号码重复内容，实际上有效信息只有七项，而且《居民身份证法》第三条规定再次规定了居民身份证的机读内容也仅限于上述内容。
2、《身份证法》关于户口迁移不换证的规定使得居民身份证失去许多使用功能。《身份证法》第十一条规定：公民办理常住户口迁移手续时，公安机关应当在居民身份证的机读项目中记载公民常住户口所在地住址变动的情况，并告知本人的规定。根据这一规定，居民在迁移户口时不需换领居民身份证，当然居民身份证的视读信息只能旧的信息。实际上，居民身份证的主要作用就是证明公民身份，这种证明当然是证明给他人看的，主要通过居民身份证的视读信息体现。 实际生活中，人们的许多经济、社会交往活动都离不开居民身份证，但是作为居民主要信息的居住地址产生变化，虽然在机读项目中进行了记载，但是对于绝大多数场合和大多数人来说，都难以及时获得这一变动信息，总不能要求大家都配备读卡器吧？况且如果读卡器被滥用，又会导致公民信息的泄漏。本来作此规定是“以方便群众，减轻群众负担” ②，但是实际上只会给群众带来更多不便，增加政府行政成本，增加社会负担。
3、关于可以查验居民身份证情形规定过于狭窄，缺乏操作性，且法律自身存在逻辑矛盾。《身份证法》对人民警察查验居民身份证的范围和程序做了十分严格的规定，仅限于对有违法犯罪嫌疑的人员、依法实施现场管制时、发生严重危害社会治安突发事件时和法律规定需要查明身份的其他情形。
应当说，这些规定从出发，严格程序和范围对防止警察滥用权利，保护公民合法权益，干扰公民正常生活是必要的。但是，严格执行此规定必然产生两个后果：一是警察的大量违法查验；二是警察为保护自身而采取不作为，牺牲公共安全利益。因为在法律规定的四种情形中，依法实施现场管制时和发生严重危害社会治安突发事件时相对很少，由法律明确规定需要查明身份的其他情形也很少，目前，规定可以查验居民身份证的法律仅有《戒严法》、《枪支管理法》和《国家安全法》三部。多数情况下，人民警察如果要查验一个公民的居民身份证就只能依据“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”的这一规定。但是，这一规定又是很抽象、空泛的，有违法犯罪嫌疑是一种有罪推定，查谁谁就有违法犯罪嫌疑，带有一种歧视性，怎样状况下才可以被认为“有违法犯罪嫌疑”？对此认定是需要依据一定的证据，还是靠警察个人的经验和主管判断？ 比如，生活中最常见的公安机关在对公民进行暂住登记时，就必须查验其居民身份证，否则，暂住人口登记管理就失去任何意义；再如铁路公安机关经常再车站、列车上查验旅客居民身份证，发现抓获大量的逃犯，难道所有被查验的人都被怀疑有违法犯罪嫌疑？显然不是。《京华时报》报道的北京站民警检查身份证耗时过多致旅客误车，就是一典型例子。③