1791年，美国马里兰州议会颁布了Mechanics' Lien (本文译为"施工留置权") 法律，将建设工程物之担保作为业主支付担保，开创了现代工程担保的历史。
1894年，美国国会颁布了赫德法案 (Heard Act)，开创了承包商履约保证担保的历史。
1935年，美国国会以米勒法案 (Miller Act) 取代了赫德法案，开创了承包商付款保证担保的历史。
2002年，美国国会在公共法律107-217中废除了米勒法案，并重建了一个工程担保新法案。
1791年至今的200多年来，美国工程担保制度日趋完善且独具特色，世人称之为"美式担保"。
本文阐述了美国工程担保的历史、特点、工程担保审查、保证担保行业现状，米勒法案的发展历程以及21世纪的美国工程担保新法案，并比较分析了我国工程担保当前存在的问题，提出了战略性对策建议。

1 施工留置权法律的历史背景

1776年，北美洲13个英国殖民地的人民在费城宣布独立。1789年，带领美国人民赢得独立战争胜利的华盛顿 (George Washington,1732-1799) 被选举为美国首任总统。经多方磋商，华盛顿选择了弗吉尼亚州和马里兰州之间的波多马克河畔的一块面积为100平方英里的荒芜之地作为新首都，称为哥伦比亚特区。该地正好处于当时13个州的中央，南北人口大致相等。

1791年4月，华盛顿力排众议，批准了法国建筑师皮埃尔·L·朗方少校的新首都规划设计。朗方的规划以仁金斯山的国会大夏为中心，气势宏伟，一般街道宽100英尺 (约30.5米)，主干道宽达400英尺。在当时以马车为主要交通工具的人们看来，这么宽阔的道路实在大而无当；而要建设如此宏伟的新首都，非国力所能承受。当时美国人口不足400万，而当时正处于乾隆 (1735-1795在位) 盛世的中国也无如此宽阔的道路。
为鼓励人民参与建设新首都和免除其后顾之忧，负责筹建新首都的国务卿托马斯·杰斐逊(Thomas. Jefferson, 1743-1826，美国《独立宣言》起草人，第二任副总统，第三任总统) 与其密友詹姆斯·麦迪逊 (美国宪法之父，第四任总统) 引用古罗马法，倡导赋予工程参与者留置权。在他们的力劝下，1791年新首都所在地马里兰州议会颁布了第一个施工留置权法律。假如联邦政府拖欠工程款，被欠款的人可依法留置和拍卖政府工程。这样一来，社会上拖欠工程款的情况很快就归于消失。

1800年，平地而起的美国新首都落成，为纪念1799年逝世的华盛顿，命名为华盛顿哥伦比亚特区。

2 美国施工留置权的特点①

与动产留置不同，不动产施工留置权采用登记制。除了承包商，与业主有间接合同关系的工人、供应商、分包商也有留置权。不管是业主还是承包商的原因，债权到期后，债权人可在不动产登记机构登记留置权，直至付款及赔偿解决为止。如果业主拒绝付款或已无偿付能力，留置权人可依法拍卖不动产以清偿欠款。

3 赫德法案的历史背景

19世纪下半叶，电力的应用引发了第二次工业革命，到19世纪末，美国建筑业进入了迅猛发展时期。当时，成为承包商无需任何特殊的教育和经验背景，组建公司的成本也很低，大量劣质承包商使公共工程失败的比率急剧上升。为规范建筑市场和促进建筑业的健康发展，1894年8月13日，美国国会颁布了赫德法案，规定承接联邦政府工程的承包商必须提交一份履约保证担保，并以法人保证担保取代了个人保证担保。

4 米勒法案的历史背景

第一次世界大战后，美国经济高速发展，出现了许多大型基建项目，例如1931年建造的103层的纽约帝国大夏。由于工程承包层次越来越复杂，工程款沿合同链流动时经常遇到各种障碍，工资、材料款、分包款经常不能得到按时支付从而导致大量留置索赔，以至业主可能要付两次工程款。承包商和分包商亏损或破产甚至卷款而逃时，往往留下一堆烂帐让业主去赔付。

为最大限度免除政府责任和保护公共利益，1935年8月24日，美国国会以米勒法案取代了赫德法案，在赫德法案的基础上增加了承包商付款保证担保。随后，美国各州也制订了本质相同而条款略有差异的类似法案，统称为小米勒法案 (Little Miller Acts)。

施工留置权法律规定，发生留置权登记后，业主可向不动产登记机构提交一份保额为留置索赔金额100%以上的第三方保证，同时解除留置权登记。承包商付款担保提交给业主，事先在不动产登记机构登记备案，工人、供应商、分包商的留置索赔也就变成了对承包商付款担保的索赔，从而保护政府工程免受留置。

5 米勒法案的要点

米勒法案经过多次修订。上世纪末，该法案规定，联邦政府10万美元以上任何建筑或公共工程的施工、改造、维修，签约前承包商必须提交两份保证担保:
(1) 一份履约担保，保额通常为合同价的100%；
(2) 一份付款担保，保额等于由合同条款确定的可能付款的总额且不得低于履约担保的保额。

米勒法案规定，履约担保包含承包商纳税的保证，政府合同官还有权另行增加履约担保和付款保证。
上世纪，米勒法案的付款担保保护与承包商有直接合同关系的第一级分包商和供应商，以及与第一级分包商有直接合同关系的第二级分包商和供应商。
本世纪，付款担保保护向工程项目提供了劳动或材料并与承包商或一位分包商有合同关系的任何人。

米勒法案规定，付款担保的最后一步索赔程序是诉讼，这表明保证担保并非见索即付的无条件信用证；索赔人有举证责任，担保人有调查和拒付的权利，但败诉时要承担由此增加的赔款，包括律师费和利息。债权人可在一年内向工程所在地联邦地方法院提出诉讼，但与承包商无合同关系的债权人必须在最后一次工作或供料后90天内向承包商递送书面通知，附上索赔证据副本，使承包商可在诉讼发生前处理分包商拖欠事件。承包商一般也会要求分包商提交分包合同的保证担保。